杨国庆：新形势下航空运输经济管理的基本任务

daewoo · 发表于 2007-6-2 18:09:51

我国民航正处于改革与发展的关键时期。建设安全、富有活力、协调发展、竞争有序的航空运输系统，实现由民航大国向民航强国的历史性跨越，更好地为建设社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的奋斗目标服务，必须大力加强航空运输经济管理和市场监管工作。

　　一、深刻认识建设民航强国对航空运输经济管理和市场监管工作提出的更高要求

　　改革开放以来，我国民航事业取得了举世瞩目的伟大成就。仅就航空运输经济而言，机队规模不断扩大，航线网络不断拓展，航空运输持续快速增长。截至2006年底，全行业累计完成运输总周转量305.8亿吨公里、旅客运输量1.6亿人、货邮运输量349.4万吨，分别是1978年的102.6倍、69.6倍和54.8倍，年均增长17.9%、16.3%和15.4%。我国民航的发展速度为世界民航平均增长率的3倍多。从2005年开始，我国民航运输总周转量已经排名世界第二位，成为全球第二大航空运输系统,我国已成为名副其实的航空运输大国。

　　航空运输的发展，比较好地满足了国家经济社会发展、对外开放和人民群众日益增长的物质文化生活需要。同时，我国民航在国际上的地位、影响和威望不断提高。在国际民航组织第35届大会上，我国以高票当选国际民航组织一类理事国，在制定国际民航政策、协调国际航空运输活动和关系中发挥越来越重要的作用。

　　我国航空运输经济方面还有不少薄弱环节，与民航发达国家相比存在诸多差距。一是我国航空运输的快速发展主要是被动发展，主要是因为国家经济社会快速发展而带来的强劲航空市场需求，民航服务国家经济社会发展、服务航空消费者的水平还不高，自身可持续发展的能力还不强。二是航空运输发展不平衡。三是行业经济管理政策、法规体系不健全，需要更加系统、明晰的国内国际航空运输政策引领航空运输经济发展，需要完善的航空运输经济法规规章体系规范航空运输经济管理。四是政府监管职能设定不甚明晰、监管信息不充分，地区管理局及其监管办的职能尚未得到充分发挥，不同程度存在着“缺位”和“越位”现象。这些问题的存在，使得航空运输发展尚不能很好地适应我国全面建设小康社会的需要，不能很好地适应世界航空运输发展的大趋势。

　　目前，我国民航改革与发展既面临难得发展机遇，是“黄金发展期”，又面临严峻挑战，是“矛盾凸显期”。抓住机遇，迎接挑战，解决发展中的矛盾、问题和困难，实现由民航大国向民航强国的跨越，民航经济管理面临艰巨的任务。

　　（一）促进航空运输协调发展

　　目前，支线、货运、国际运输和中西部、东北地区运输发展相对滞后，航空运输发展的不平衡性愈发突出。没有发达的航空支线、货运、国际运输及协调发展的区域航空运输，就谈不上民航强国，民航促进经济增长和融合社会的功能就不可能得到充分发挥。要努力采取有效政策措施，把各方面的积极因素调动起来，完善国家航线网络，促进航空运输协调发展。

　　（二）促进航空运输增长方式转变

　　我国航空运输持续快速增长，甚至某一时期的超常规增长，主要是以外延扩张为主，靠飞机、人员、资本等生产要素的大量投入，企业市场竞争能力和盈利能力不强。促进企业改善经营管理，运用科学技术挖掘现有资源的潜力，提高核心竞争力和可持续发展能力，实现航空运输业增长方式由粗放型向集约型转变，提高航空运输增长质量和效益的任务十分繁重。

　　（三）促进航空运输服务水平提高

　　多年来，全行业高度重视服务质量和航班正常，民航服务质量有了很大提高，但是，与广大旅客的要求相比还有较大差距。行业服务意识、服务态度、服务硬件和软件需要改善和提高。按照以人为本、建设和谐民航的要求，治理航班延误，建立保证服务质量的长效机制，提高航空消费者和社会公众对民航服务工作的满意度，需要做大量的工作。

　　（四）促进航空运输市场有序发展

　　市场经济是竞争经济。但是，这种竞争是公平竞争、有效竞争，绝不是不公平竞争、无序竞争。我们在加强市场监管、维护公平竞争的市场秩序方面做了不少工作。但是，行业内部垄断和不正当竞争的现象仍然存在，造成资源浪费、内耗与不和谐，影响行业的系统性，破坏公平竞争的市场环境，扭曲竞争秩序。必须按照建立社会主义市场经济的要求，下大力气加强市场监管，规范航空运输市场秩序，为行业发展创造良好的发展环境。

　　面对新的任务、新的机遇与挑战，我们一定要从国家经济社会发展大局的高度看待民航的发展，以科学发展观统领民航发展全局，增强责任感和使命感，解放思想、与时俱进，以创新的思维探索航空运输经济管理的规律性，为民航的长期稳定发展提供公共政策，构造市场主体公平竞争的法律环境；认真研究解决社会公众最关心的问题，努力做好市场管理和消费者权益保护工作，以更充分地满足国民经济发展和社会全面进步对航空运输发展提出的更高要求，更好地为全面建设小康社会服务。

　　二、完善促进航空运输健康发展的航空运输政策

　　产业政策是用以指导产业部门发展规模和方向的行为准则和纲领。总结我国及民航发达国家航空运输发展的实践经验，促进航空运输又好又快发展，必须具有系统性、前瞻性和清晰的国内、国际航空运输发展政策。制定航空运输政策要符合国际航空运输发展的大趋势，从我国的实际出发，综合考虑经济社会发展、外贸、外交的要求及航空公司的市场竞争力。

　　（一）放松管制和航空运输自由化是全球性的大趋势

　　从全球来看，上个世纪40—60年代直至70年代中期，政府对航空运输业实行了严格管制的政策。所有航空公司经营都处于政府管制之下，几乎没有竞争。从1978年开始，美国率先对航空运输业实行放松管制政策，航空公司开始在高度竞争的市场中经营。

　　由于美国的这一政策刺激了其航空公司的发展壮大，给世界其他国家航空公司造成了竞争压力，20多年来，放松管制政策波及全球，已为许多国家所接受和效仿。欧洲从上世纪80年代后期开始实施航空运输自由化。与美国相比，欧洲的航空运输自由化分三个一揽子措施实施。1997年4月1日，欧盟完成10年自由化进程。澳大利亚、加拿大、日本以及许多发展中国家，都相继实行了不同程度的放松管制和航空运输自由化政策。这种趋势正在随着经济全球化的进程继续发展。
　　在国际上，美国政府大力推行天空开放政策。这项政策在世界范围内取得了较大的突破。到2005年底，85个国家达成了118项天空开放安排，其中65%涉及到发展中国家。在区域范围内，航空运输自由化趋势继续发展。不久前，欧盟与美国天空开放谈判取得进展，双方已正式签署相互开放航空运输市场的天空开放协议。协议规定，双方航空公司可飞对方任意航点。如果协议实施后，将促进大西洋两岸航空市场的相互开放。对天空开放的效果，有研究认为，它促进了航空运输、国际贸易的发展，加强了航空公司之间的竞争，并在一定程度上能更好地维护消费者的利益。

　　总之，航空运输放松管制、航空运输自由化已成为世界潮流，制定国内、国际航空运输政策，要自觉顺应这一潮流和趋势。

　　（二）我国国内航空运输市场放松管制和国际航空运输市场对外开放取得积极进展

　　近年来，我们按照市场化的改革方向，制定和实行了“加强安全管制，逐步放松经济性管制”这一总体性、全局性的航空政策。按照“逐步放松经济性管制”的经济管理政策，在逐步放松航空运输经济性管制上采取了一系列积极措施。首先，支持各种资本投资航空运输业。近年来，总局批准新设立了18家航空公司，13家已经投入运营，其中一半以上属纯民营或民营控股、参股的公司，6家为中外合资公司。其次，逐步放松国内航线航班市场准入。除北京首都机场、上海浦东、上海虹桥、深圳、广州、成都、昆明、大连8个重点繁忙机场实施航班总量调控外，放宽其他机场的航线准入。目前，只对涉及上述资源紧张机场的航线（含航段）和旅客吞吐量排序前15位机场之间的航线（含航段）实行核准管理，其余航线实行登记备案管理。对航空公司加班由审批制改为备案制。第三，对设立全货运航空公司、购租货运飞机、开辟货运航线等给予政策支持，国内货运航线航班均实行登记备案管理。第四，出台了新的国内航线运价政策，对国内航线运价实行幅度管理，企业自主有限浮动，较好地适应了市场供求变化。第五，2006年下半年，总局将拟出台的相关运输改革政策在武汉试点，开放了武汉国内航空运输市场。这些措施，对增强行业活力，促进行业发展起到了重要作用。

　　我们制定并实施了一系列更加开放的国际航空运输政策。一是在2003年召开的第五届世界航空运输大会上，我们首次表明要根据我国经济建设和民航业发展的需要，积极、渐进、有序、有保障地开放国际航空运输市场。这是我国国际航空运输政策的重大调整。二是“十五”期间，我国与美、德、法、英、泰、新（加坡）、加、澳、新（西兰）等42个国家签署了新的双边航空运输协定或航权安排，用创新的思维开放我国国际航权，使我国国际航空运输市场在较短时期内产生集聚效应。三是在厦门、南京机场向部分国家适度开放了货运第五航权。作为试点，在海南向外方空运企业开放了第三、四、五业务权。四是放宽了外国航空公司经营至中西部、东北地区加班和包机的审批。另一方面，改进、完善国际航线分配制度，制定航线捆绑分配方案，提高航权资源使用效率，推动国内航空公司“走出去”，开辟更多的国际航线。近年来，国际航线不断扩展，特别是国航开通了北京—马德里—圣保罗航线，南航开通了北京—迪拜—拉各斯航线，对推动我国与南美、非洲经济、文化交流具有重要意义。

　　（三）进一步完善国内航空运输政策

　　我国有13亿多人口，地域辽阔，经济持续快速发展，人民生活水平不断提高。航空运输市场潜力巨大，发展前景十分广阔。促进国内航空运输又好又快发展，关键是要制定科学的国内航空运输政策，充分调动各方面的积极性和创造活力。

　　按照建立社会主义市场经济体制的要求和总局党委提出的行业管理的八项思路，制定国内航空运输经济管理政策的基本要求是逐步放松经济性管制，重点是放开国内航线经营权的管制，充分发挥市场在航空运输资源配置中的基础性作用。实行逐步放松经济性管制政策，一是抓住当前运输需求快速增长的有利时机，加快发展的客观要求。二是民航走市场化道路、建立统一开放竞争有序的航空运输市场体系的必然选择。三是国际航空运输市场的不断开放，要求加快放松国内航空运输市场管制的步伐，以使国内航空运输政策与国际航空运输政策相配套，使国内航空公司更好地适应国际市场的激烈竞争。四是由我国航空运输发展状况决定的。以往，由于我国航空运输业处于生成期，需要通过管制给予保护，加上自主经营自负盈亏的市场主体不成熟，航空运输规模很小，实行比较严格的管制政策具有合理性。随着航空运输业逐步成熟，企业日益成为独立的市场主体，航空运输规模迅速扩大，严格管制政策已经不能完全适应航空运输发展需要，应对国内航空运输政策及时进行调整。

　　我们在放松管制上已采取了相关措施，但对企业经营仍然管得过多过细。今后仍需进一步放松管制，给企业航线航班经营更多的自主权。总局《关于深化民航改革的指导意见》明确要求改革国内航线航班经营许可办法，逐步减少核准航线数量，随着制度完善和企业自律意识的增强，“十一五”后期实现全部国内航线航班的登记管理。现在，距2010年只有不满4年时间了，我们要统一思想认识，借鉴有关国家航空运输放松管制的经验教训，分步放开国内航线经营权的审批。要周密部署，做到有序放开，放而不乱；要用新的思路、手段进行管理，而不是一概不管。

　　在放松航空运输管制的同时，也要认识到市场不是万能的，市场也有缺陷，也会失灵。如果只听任市场的调节，西部、东北及其他偏远地区的航空运输以及支线运输就可能出现萎缩。我们要深入调查研究，借鉴国际经验，制定支持中西部、东北地区及其他偏远地区航空运输协调发展的政策措施，使支线与干线航空运输协调发展、不同区域航空运输协调发展。在放松管制后，这方面应主要依靠经济和法律的手段，同时，还要辅助以行政手段。

　　要进一步完善促进货邮运输发展的政策。总局《关于加快发展国内航空货运若干政策措施的意见》提出的支持国内货运发展的政策措施，已经产生积极效应，货邮运输呈现良好发展势头，要及时总结、评估相关政策，根据情况的变化不断予以完善，以进一步促进货邮运输与旅客运输均衡发展。

daewoo · 发表于 2007-6-2 18:09:59

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