民航安全管理问题研究之四：善借东风好扬帆

风干的回忆 · 发表于 2009-12-13 17:50:20

以高科技、高风险、准军事化著称的民航业，其系统性、整体性、复杂性远高于其他交通行业。我国民航从纵向上看：国家民航局→民航地区管理局→民航某某省监管局→企事业单位。横向上看，围绕航空器运行：航空公司→机场→空中交通管理机构→航空油料→航空器材→航空信息……纵横交错，形成了关联度、依存度非常高的网状整体。一荣俱荣一损俱损。

　　按照李家祥局长提出的“主体责任”、“监管责任”、“领导责任”和“岗位责任”所构成的安全责任体系。航空公司与中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）方共同面对航空安全，一个要承担安全主体责任，一个须履行安全监管责任。也就是说，在航空安全问题上，航空公司和民航局方是一个利益共同体，航空公司一为满足社会需求、二图自身发展，民航局方一求国家利益、二保公众人财安全。按照老百姓的话说都是自己人。

　　民航局方作为共和国主管民航事务的管理机构，其监管具有以下特点：

　　一是强势性。因为民航局方代表国家在履行职责，所以其监管是强制的、合法的和唯一的。民航局方，既是民航法规的制定者、维护者、解释者，更是督办者。是国际民航交往的主要承担者。民航局方还特别执掌航空公司运行是否合格的管辖权和公共运输资源的配置权（如：航线运营权、航班起降时刻）。还掌有调查权、行政处罚权、话语权和从业人员的执照管理权。

　　二是权威性。民航局方的监管，和其他行业一样，都是依照规章、标准来执行的，是客观公正的，所发出的指令，都是从有利于国家、公众、行业和航空公司的角度出发的，回过头来看看，绝大多数是经得起质询经得起问责的。经过严格遴选的局方工作人员，许多都称得上是行业的管理精英和技术骨干。其发出的管理指令和技术通告，具有相当的权威性、前瞻性和可操作性。

　　三是指导性。民航局方是政府的重要组成部分。可以充分凭借国际民航的海量信息，可以依托支持性机构（如民航安全技术中心、民航十大科学与技术研究基地）的最新成果，可以推广国内各航空公司的管理实践和运行经验，还宏观地把握民航安全的总体趋势，对已经发生的安全问题进行“基元统计”和系统分析，找出症结之所在，对可能发生的问题进行预测并提出具体安全要求。这种指令犹如名医之良方，颇受航空公司欢迎。如民航局、民航地区管理局下发的安全生产月度会议记要。近年来，民航局方下发的指令技术含量越来越多、与现实贴得越来越近、可操作性越来越强、指导性也越来越大。如近年来民航局下发的关于SMS建设的咨询通告，对民航行业的安全发展，意义非同小可。

　　有人说，要推进大市场小政府。但对于航空安全来说，现阶段法制环境还比较弱、规章执行度还不高、“人员素质、安全管理和安全基础”还跟不上民航发展需要的时候，还必须依托民航局方的强势手段。如果没有民航局方的强力推进和严格监管，必然是“潜规则”盛行，法规成为摆设。对于航空公司来说，安全管理体系（SMS）是个兹在提高“自我诊断、自我纠正、自我完善”能力的好工具。这是内因。但在中国在现阶段，必须借助民航局方的外力，才能尽快将企业做规范做健康做大做强。

　　正所谓善借东风好扬帆啊！

　　既然局方监管有这么大的作用，但为什么在借东风上却存在不尽人意的地方呢？

　　一是东风的风向不太对（乱风）或者风力并不大。这体现了监管能力和监管水平问题。比如，对企业的真实情况摸得不准，对企业面临的困难和解决方案了解肤浅，对企业的管理实践不大熟悉，提出的整改建议和措施，企业难以操作。对企业的发展起不到应有的指导和帮助。

　　二是只注重揭盖子。这与局方的某些绩效考核有关。注重统计监察了多少项内容，发现了多少个问题，开了多少份整改通知单。但整改是一个漫长的落实过程，涉及到资源配置与投入，涉及到组织与实施，涉及到方方面面的协调，难度较大。当然，揭盖子是督促解决问题的开端，也是做好工作的前提和基础。但仅仅停留于此，显然是不够的。问题提出来之后，更应该和航空公司坐地一条板凳上来，研究问题、根据企业的实际来审定其解决方案，调动力所能及的资源，帮助企业扎扎实实地解决问题。有的问题，企业不是不清楚也不是不明白，但根治这些问题，特别是涉及到航空安全的问题，在确定优先顺序、决定资源投入时，更需要局方的协助和督办。当安全与效益、安全与发展发生尖锐冲突的时候，特别需要民航局方“四两拨千斤”式的监管。

　　三是航空运输企业有顾虑。相当一段时间，民航局方是将企业发生了多少问题、检查出了多少问题的统计数据作为评比安全奖杯的重要依据，而社会大众对民航安全的内在规律并不十分清楚，认为凡获奖杯的，安全必定非常好，所以航空公司，对获奖杯之事非常热衷，在广告宣传上不遗余力，股票收益一路飘红。所以，导致有的企业在安全管理上、在实际运行中，不大乐意让局方参与，更不希望局方知道自己的缺陷和家丑。发生了安全问题，尽可能自己解决（实际上，解决得并不好。因为怕上面知道，也怕下面举报，对问题不便丁是丁卯是卯地公开处理，缩手缩脚，不了了之）。好在，民航局已经取消了这种安全评比。现在，可以放手地揭露矛盾，深挖隐患了。也不用怕局方知道了。另外，航空公司，很在乎媒体舆论的评说，特别是安全上，直接影响旅客对航空公司的取舍。对前两年，民航局在公布各航空公司的安全水平时，曾特别指出某航空公司的飞行事故征候率是民航平均水平的4倍。之后，该公司的客座率相当一段时间，远低于民航的平均线。向媒体公布这种数据统计，可以促进航空公司加大安全管理力度，增加安全投入，改善安全状况。是一种有效的管理方式。但要防止产生副作用。单纯用统计事后发生问题的多少来衡量安全风险度，也给隐报瞒报带来了客观动机。如有的公司，对于没有造成实际后果没有被局方抓住的不安全事件，总想抹掉，对于已经造成后果的不安全事件，不惜成本也要往下降低事件性质的等级。因为，统计数据一旦说话，就会引导旅客的现实取舍。如果安全得不到保证，叫人白坐飞机，恐怕都找不到志愿者。还有，企业或多或少会有这样的心理，家丑不出门，自家问题自家了，让局方知道了，会在引进飞机、申请航线、申请时刻上增加难度。

　　如何吹拂航空公司所期待的东风呢？

　　一是局方监察人员要提高自身的政策理论水平，提高业务素质，要有务实的工作作风，公正客观的态度，认真履行政府的安全监管责任。

　　二是要尽可能深入企业，把握企业的真实情况。除了参加必要的会议（如安全生产例会）外，还要到生产一线多走走多看看，如果是飞行员，还应通过参加航班生产，以一个机长的身份参与运行，可以掌握大量一手材料，对安全状况有一个真实的把握。还要掌握企业的基本运行数据，如人机比，飞机利用率、关键岗位人员排班，这样就可以计算出人员是否超时、一线运行人员是否疲劳等问题。

　　三是要特别注意是否存在打规章“擦边球”的问题。

　　四是为企业真正排忧解难。监管企业，以服务为导向，规范企业运行。帮助企业建立建全安全管理组织架构，明晰工作职责、工作程序和工作标准，完善公司运行手册和各类专业手册，督促企业严格执行标准、坚决反对违章，围绕SMS建立风险管控、安全保证机制。给企业提的要求和建议，应多一点专业的少一点空洞的、多一点具体的少一点宽泛的、多一点可操作的少一点虚无飘渺的、多一点指导少的一点指责的、多一点前瞻性少一点马后炮。对监管优劣的评价，不光要看挖出了多少隐患，更重要的是要看解决了多少问题，真正关闭了多少整改项。

　　企业如何做才算善借东风呢？

　　一是在理念上要认同局方对企业的监管。对企业而言，局方的监察就是高名的医生对人进行免费诊断，所开列的整改通知书、所发出的整改建议，就是最好的药方。将药吃下去（采取果断措施进行整改，使安全风险降下来），将潜在的病症（隐患）根治，对人（企业）的健康发展，不无好处。另外，凭借局方的权威和处罚权，可以化解许多难以推进的管理难题。如：某新兴航空公司在某机场执行航班，当地民航监管局的航务监察员，趁飞机过站，上去抽查机组的准备情况。对监察员的提问，机组有的地方回答不对。监察员当即给公司开出了整改通知单，并抄送该公司主营基地的民航监管局。该公司收到之后，公司上下极为重视，立即对与此有关的两个部门进行业务整顿，将被监察的情况，通过飞行准备网向全体飞行员进行通报，随后对飞行员进行具体规章培训，对航务保障流程和重点通告的标识重新梳理。整改完成之后，该公司向局方报告了整改情况。同时，还以公司的名义，向该监管局写了一封表扬信，感谢局方对公司的严格监察。

　　二是要以开放的心态配合局方的监察。局方和公司一样，都是想把航空安全工作做好，一个生产一个监管。所以，要打开房门，毫无保留地请局方随时随地到公司检查，甚至可以主动地暴露问题和隐患，请求局方协助解决。

　　三是要自律为主。“内因是变化的根据，外因是变化的条件。”自律的落脚点，就在于自觉自愿地遵章守纪。民航规章有100多部，其中涉及到航空安全的有80多部。要学法知法守法护法，坚决反对违章行为，对挑衅安全规章、突破安全底线的人和事，要坚决打击，绝不手软。在快速发展期间，要坚决反对法人违章，反对超能力组织生产。在安全管理过程中，要警惕四种违章：（1）硬违章。违背有标准数据、有明确限制的规章条款。如飞机机型的极限数据、运行限制数据等，违反之后，会导致严重后果。（2）软违章。没有明确数据的标准。只是有定性规定的。如“八该一反对”。作为公司，要尽量做出量化标准，便于遵循。如“该复飞的复飞”条款，要对“该”的标准具体细化。使飞行员进近过程中，超越这个标准落地就是违背公司规定。尽管有的没有造成不安全事件，但风险度极高，应定性为无后果违章，亦在受打击之列。（3）蚕食性违章。大家都这么干。干的人多了，就成了约定俗成，成了潜规则。按这种潜规则运行，安全裕度会被削弱不少。（4）打擦边球。假如航空公司是只美丽的孔雀，尾巴上长有五十根羽毛，今天A部门打一下擦边球（拔一根羽毛），不制止。明天B单位也违背一条规章（拔一根羽毛），仍然没被制止。后天……这样下去，只要开了头，结果是谁也控制不了局面。是啊，你拔我拔大家拔，不拔白不拔，孔雀很快就拔成了秃屁股怪物了。大家都知道《阿Q正传》吧。喝了两碗黄酒的阿Q，一抬头，见小尼姑走过来，便想调戏，伸手去摸小尼姑新剃的头皮，面对众人的责难，他理直气壮地反问：“和尚动得，我动不得？”安全裕度失去保护层之后，百万分之一的风险，都有可能酿成百分之百的灾难。所以，在企业内部，要信奉要强化规章权威、要降低要减少领导的所谓权威。规章第一，领导第二。遵章守纪阳光道，违规取巧穷途路。

　　四是荣辱与共。局方监管的价值，主要体现在确保辖区内的企事业单位特别是航空公司能够安全发展、蓬勃发展。局方与企业不是猫和老鼠的关系。局方要增强服务意识、公正监察、靠近指导，企业要主动沟通、透明开放、务实整改。在规章框架范围内，追求绿色速度，诚实地组织生产。

　　善借东风好扬帆，

　　“千里江陵一日还”；

　　借问安全何处有？

　　局企共撑顺风船！

tracytm · 发表于 2009-12-16 22:52:16

善借东风好扬帆

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