澳大利亚机场的价格监控

aureate · 发表于 2011-7-4 17:26:41

澳大利亚的实践为我们提供了一个非常有意义的机场规制的研究案例。在20世纪90年代中后期，澳大利亚大部分的主要机场实行了私有制改革，并实施了最高限价规制模式。然而，在其后不到五年的时间内，该规制制度遭到抵制，最终被价格监控所取代。
本章的目的之一是分析导致这种变化的原因。价格规制已经产生了一些问题，还有些预期问题可能会进一步发生。从批评的角度说，规制环境下的机场没有能够实现盈利的目标，2001年的9·11恐怖袭击事件给机场带来了财务危机。政府最初的应对策略是暂时废除了规制或是对规制进行了修改，继而决定彻底放弃规制，并代之以新的价格监控模式。这样的举措，揭示了人们对规制经济意义的担心，以及对长期效益激励的追求。
分析价格监控如何发挥作用是本章的第二个重点内容，对价格监控的范围作了粗略的描述。针对可能出现的不良经营状况，价格监控拟定了相应的制裁措施——重现回归明确的/外生价格规制管理。对于任何一个价格监控体系的运营来说，其关键是对于触发制裁的界定，这还有待于进一步的定义。价格监控体系同样存在着依赖经营成本以及成本与收益实际关系比的可能性，如果这种可能不幸转化为事实的话，那么，价格监控将失去对生产效益的激励作用。当然，事实也未必一定如此——因为通过精心设计，可以将触发制裁的界定与提高生产效益的激励结合起来同时考虑。
具备一定的灵活自由度是价格监控体系的另一个特点，从历史的经验来看，这一点至关重要。历史证明，价格规制的执行过于僵化，以至于机场没有受到任何外在的不利影响。依据过去的经济发展分析作出评估，要比事先设定的规章制度更能使机场感受到外在因素的影响。本章对价格监控的这一特性作了分析，所具备的灵活性优点是实实在在的，尽管为此付出的代价是，赋予了规制者更多的自由裁量。
本章首先对澳大利亚机场价格规制的历史沿革进行了简要的回顾，进而讨论了价格规制所引发的并最终导致规制被取消的问题，其中的一些问题原本是可以通过优化规制设计得到缓解的。之后，作者在本章中对新的价格监管措施及其运作进行了分析，价格监管的实施为机场引入更多的自由提供了机会。本章的最后介绍了澳大利亚的改革经验。

机场政策的沿革

1996年以前，几乎所有的客运机场都隶属于澳大利亚联邦政府或是地方政府。除凯恩斯国际机场外，其他所有的大型国际机场均属于联邦政府所有，统一由一家国有企业经营——联邦机场有限公司（Federal Airports Corporation FAC）。这些机场并没有实行严格价格规制管理，尽管当时执行的是一种由澳大利亚价格监督委员会（Prices Surveillance Authority，PSA）颁布的“价格监管”，1995年价格监督委员会被并进了另一家主要的规制机构——澳大利亚竞争及消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission，ACCC)。1993年澳大利亚价格监督委员会出台了一份有关机场收费的报告。
从20世纪90年代中期开始，联邦机场有限公司（FAC）所属的机场全部实行私有制改革，改革率先从澳大利亚的第二大机场——墨尔本机场和第三大机场——布里斯班机场开始，随后，珀斯机场在1997年开始实行私有制，其他的大部分机场在一年后相继跟进。但是，澳大利亚最大的机场——悉尼机场却迟迟没有启动私有制改革的进程，其中的部分原因与机场制定的未来发展规划有关。机场的出售按照市场交易进行，主要的大买家包括英国机场营运商BAA（墨尔本公司）和荷兰斯希波尔机场(布里斯班公司)。
实行私有化的机场开始执行由澳大利亚竞争及消费者委员会（ACCC）制定的外生价格规制（更多详细内容见Forsyth ，2002），该规制模式针对每家机场分别制定了为期五年的最高限价规制（CPI-X）模式下的最高限价。其中的X系数参照机场预期吞吐量的增长来设定，例如，因为布里斯班机场的旅客吞吐量的预期增长要大于墨尔本机场，所以，给布里斯班机场设定的X系数要大于墨尔本机场的X值。同时规定，每到五年的期限结束时，需要对规制的执行情况进行审查。这种最高限价规制曾经被用于澳大利亚众多行业的监管，一些可能出现的问题被提前预见。比如，由于服务质量下降风险有预期，所以实施了服务质量监管。最高限价规制下的投资不足问题也被提前预见到，对此，引进了另一项制度，即在机场执行经过规制者许可的投资项目时，可以上调最高限价的标准(ACCC,2000)。
尽管在2001年的时候，悉尼机场被指定要实行私有制改革，但是其仍然一直保持着国家公有制。在这之前，悉尼机场的价格翻了一番多。通过运用自己的价格监控职权，澳大利亚竞争及消费者委员会（ACCC）对悉尼机场的涨价行为进行了审查——其最初的报告指出，机场价格发生了76%的涨幅应该是可行的。然而，政府并没有完全采信澳大利亚竞争及消费者委员会（ACCC）的分析意见，而是要求委员会审批通过一些项目（包括双本账监控，Dual-Till），而实际上这些项目将有可能使可行性收费标准增加一倍（ACCC，2001）。2001年执行了此项规定。
2002年6月悉尼机场才正式开始实行私有制，原因是2001年9月发生的事件（9·11恐怖事件和几天后澳大利亚第二大国内航空公司——澳洲安捷航空公司的倒闭）使得航空运输量急剧下降，并带来了大量的不确定性。令人感到奇怪的是，在还没有确定机场未来运营的规制环境之前，澳大利亚政府便匆忙将悉尼机场挂牌兜售，即使正在执行的价格监控是有可能发生变化的。在政府宣布竞标买家寥寥无几的同时，还宣布了政策的调整，但是政府并没有公布具体内容，而且在这之前，政府仅仅收到了一份有关价格规制的报告。
澳大利亚政府委托生产委员会(PC)对机场进行每五年期的价格规制审查，生产委员会是政府微观经济的主要顾问机构。生产委员会从2000年末开始对机场进行监控,2001年秋提交了监控报告的初稿。这份报告建议，应该对机场实行完全的价格监控，而不是实施价格规制，但同时也提出了对主要机场继续执行价格规制（最高限价规制）的可能性，而对较小的机场实行价格监控或是不进行任何规制的管理。机场对第一种建议推崇备至，而价格规制之所以遭到来自机场方面的批评，其中的部分原因是由于大部分机场没有赢利的可能，而且机场认为价格规制过度干预了自己的经营。另一方面的原因可能是因为机场认为规制者的行为颇具机会主义特点，即置实际情况而不顾，只是一味地利用每一个机会来打压机场的收费价格。
2001年的9月发生的事件对机场产生了深远的影响——一些机场在短短的一周内流失了近一半的客流量。一些没有赢利能力的机场要求政府废止正在执行的价格规制，或者对其进行修改。10月份的时候，澳大利亚政府暂时终止了价格规制在大部分机场的执行，尽管悉尼机场继续维持着价格监控，布里斯班机场、墨尔本机场和珀斯机场则继续执行价格规制的管理，但是政府将这些机场的最高限价标准进行了6-7%的上浮（Forsyth，2003）。利用新获取的定价自由，机场提高了航空业务的收费，一些项目的收费翻了一番多。
2002年1月澳大利亚生产委员会向政府递交了最终的监控报告，政府在5月份将这份报告向公之于众（Productivity Commission，2002a）。在该份报告中，生产委员会提倡取消主要机场的直接价格规制，取而代之以价格监控，并进行五年期限的跟踪监控。一旦机场被发现存在滥用定价权利的行为，可以对其重新实施价格规制。政府采纳了生产委员会的建议，于2002年7月开始取消了所有机场的价格规制。目前，包括悉尼机场在内的较大机场实行价格监控管理，而较小的机场则没有接受任何形式的监控。竞争规制机构——澳大利亚竞争及消费者委员会（ACCC）目前正在完成价格监控体系的制订工作。

价格规制的经验

价格规制在澳大利亚机场仅仅运行了很短的一段时间，便惨遭淘汰，导致这种结果的部分原因是在规制过程中已经出现了问题，还有一部分原因是对规制预期问题的担忧。从2001年9月发生的几件事件及政府的反应态度可以看出，政府已经很难继续推行最高限价制度，因为最高限价导致了赢利能力的过度缺失，并使被规制企业的生存能力受到了威胁。此外，在对机场进行价格审查的过程中，还发现了其他的一些明显的价格规制问题——这些问题中的大部分都属于激励规制的基本问题。
这些问题反映出了规制的症结所在，如果在机场执行成本附加规制（比如收益率规制）的话，有些问题是可以提前预见得到的。最为严重的是，这些问题削弱了机场追求成本最小化和生产效益最大化的动机，因为企业可以通过增加成本而轻松实现。另外，机场将会获得投资过多的动机，因为相对于小规模的资本金基础而言，大的资本金基础更能够保障企业实现盈利目标（阿弗奇-约翰逊效应Averch-Johnson effect）。在这一点上，服务的质量问题将随之浮出水面，因为机场极有可能“高枕无忧”地提供一些超出旅客需求的服务。而成本附加规制不会使企业面临破产的风险，因为企业一旦发生亏损，便会将收费价格向上调整。
针对这些问题，很多国家从20世纪80年代开始实行激励规制，激励规制的本质在于企业的可行性收费与其经营成本无关。激励规制可以通过设定最高限价标准来实现，最高限价规制模式（CPI-X regulation）属于其中的一种。当机场真正实现了低成本运营的话，可以允许其保留利润。相反，一旦出现经营亏损，机场则必须自行承担损失。所以，伴随着激励规制出现的一个问题则是机场赢利能力的缺失——要么盈利过高（这会令规制者或政府十分尴尬），要么出现亏损（这令政府更加棘手，因为一项基础设施服务的供给受到了威胁）。激励规制带来的其他问题包括机场服务质量的下降以和投资不足。另一方面，激励规制的确促进了机场的生产效益的提高，因为机场获得了较强的动机来追求成本的最小化。
在已经得到实际运用的规制模式中，几乎没有一个能够真正满足上述要求的。特别是在重新修订最高限价规制时，因为最高限价的执行具有时效性，规制者通常都会将企业的实际成本考虑进来，制定的价格标准中包含了机场在下一个规制期间的预期成本。有人担心，随着时间的推移，“激励规制”将会演变成成本附加规制，因为规制者在给机场设定价格标准时过分关注了企业的成本。在澳大利亚，当机场的规制期限即将结束时，规制者在为企业重新制定下一个规制期间的最高限价规制时，往往糅合了成本定价的特性——尽管如此，实际执行的规制应该还是真正体现了激励规制的某些特性。实际上，澳大利亚的大部分机场已经实施了最高限价规制，如果还要继续执行这种规制的话，则必须对其内容进行修订——一修订工作有可能会在一定程度上参考企业成本。悉尼机场已经有效地实施了成本附加规制。
在澳大利亚被规制机场出现的问题其实都是执行规制本身的预期问题，其中最令人担忧的三大问题是投资问题、成本最小化的激励机制以及盈利能力缺失的问题。当然，规制的执行还有可能引发一些其他的问题，包括质量问题。这些问题都曾经被提前预见到，并得到了妥善解决。例如，为了解决服务质量下降的问题，规制者实施了质量监控制度。我们将着重讨论以上三个主要问题。

投资适当

在私有制机场引进最高限价规制管理时，人们一致公认如何确保企业进行充分的投资将是一个难题。为此建立了一个专门的投资激励机制，要求企业必须进行“必要的新投资”（ACCC,2000）。当机场为了满足日益增长的市场需求而投资扩建机场容量，或是投资改善服务质量（比如，改善路侧通道或是延伸跑道）的时候，可以向竞争及消费者委员会申请提高收费价格以便收回投资成本。澳大利亚竞争及消费者委员会有可能批准机场的涨价申请，也有可能否决这种申请。竞争及消费者委员会曾经给几家机场的调价申请开了绿灯，但是并非所有的机场都这么走运。航空公司对于机场投资项目的态度往往影响了竞争及消费者委员会的决定——如果航空公司青睐于机场的投资项目，那么这项投资计划就极有可能获得竞争及消费者委员会的通过。
令人感到奇怪的是，为了解决额外增加的交通流量而进行投资时，投资制度是允许机场提高收费的。一般而言，额外需求将带来额外的收益，从而补偿容量扩建所导致的成本。假如扩建并没有使单位成本增加的话，那么机场就获得激励，愿意投资扩建机场容量，来满足额外的市场需求。此时，机场还不需要提高收费价格——除非机场并没有增加容量供给来应对市场需求的增长，使机场出现了拥堵。另一方面，如果机场的投资能够给用户带来好处的话，比如机场跑道的延伸使航空公司享受到了便利，那么，机场此时就必然需要获得投资激励——而提高收费价格就是一种激励机制。
事实上，投资制度还有利于解决另外一个越来越突出的问题——机场的初始最高价格标准设定的过低，以至于机场无法获得资金来扩建容量，并补偿投资成本。为了机场容量扩建而提高收费价格的做法可以对标准过低的最高价格进行补偿。
对于竞争及消费者委员拟定投资制度的方式，各大机场颇有微词，尤其是那些导致规制者过多干涉的规定，甚至对于一笔很小的投资计划，也需要规制者出具评估意见——这就产生了过高的顺从成本。如果继续实施价格规制的话，必须简化这些繁琐的规定。
悉尼机场的规制更接近于成本规制，没有出现上述类似的问题。如果要说有什么问题的话，恰恰相反，悉尼机场目前出现的问题是投资剩余。20世纪90年代末，为了迎接悉尼奥运会的到来，悉尼机场启动了一项重大投资项目，随后连续大幅度地提高收费价格。至于所有的这些投资项目是否真的具有经济价值，还有待于时间来做进一步的检验。
对于规制机场来说，进行恰当的投资显得尤其困难——也许比其他规制行业要难得多，因为对于机场来说，目前还没有形成一个运行良好的长期代价函数（cost function）。许多因素彼此之间不可分割，而且在不同的情况下，扩建机场容量的成本悬殊也比较大。对于一个机场来说，增加20%机场容量的成本也许相对低廉些，但是增加30%机场容量的成本也许就变得极为昂贵了，因为需要在本已饱和的场地（constrained site）上再修建一条新的跑道。对于规制者来说，不可能为规制企业制定这样的一个价格标准：既包括了机场目前的经营成本（近似地），同时又能充分体现机场进行长期投资所耗费的成本。
这就不可避免地要求规制者对机场投资进行细致的投资评估，有些时候，只有在取得提高收费许可之后，机场才能够获得资金来进行机场容量扩建项目，同时要求规制者对机场的投资进行评估。这样将使规制者处在情报劣势，必然过于依赖机场来获取相关信息（机场并没有获得为规制者提供准确信息的激励）。
澳大利亚生产委员会在其报告中特别关注了这个问题（生产委员会在其他有关监管问题的文件中对充足投资问题显示出深深的忧虑——见Productivity Commission，2001）。不管是采用激励规制还是成本附加规制，规制者都应该进行紧密的投资评估。当然，这对于轻度规制来说是不可行的。然而，这并不是主要问题。如果出现了情报不对称的情况，规制者则极有可能错误地运用这些信息，在机场进行必要投资时，否决了其提高收费的申请，或是为不必要投资大开方便之门，同意机场提高收费价格。
对于曾经执行最高限价规制的澳大利亚机场来说，投资不足或是投资剩余等重大问题还没来得及出现，迄今为止，最高限价需要解决的主要难题是制度的干涉问题。本来是可以对这些制度进行修订，给与机场更多的投资自由裁量，以便在对重大投资项目进行评估时减少规制者的过度参与。但是，这样做并不能解决情报不对称的问题；规制者还是需要参与机场的重大投资项目的，并依据有限的情报做出相应的决策。

生产效益最大化的激励

激励规制的基本原理就是给予被规制企业追求成本最小化和生产效益最大化的动机。澳大利亚大部分机场都执行了激励规制的管理，其具体形式为价格上限规制（CPI-X）。有意思的是，在对机场进行审查时，没有任何一方试图来检验这一目标是否已经得到实现。澳大利亚竞争及消费者委员会倾向于继续执行最高限价制度，但是并没有提供任何证据来表明最高限价制度是如何有效地促进了企业生产效益的提高。而那些希望将最高限价制度替换为价格监控的支持者，并没有分析规制已经对机场生产效益产生的影响。
最高限价规制在澳大利亚机场的实施方式对于提高机场的生产效益来说，应该是极为有益的。在近五年的执行过程中（直到为了应对2001年9月危机才进行了调整），最高限价规制都是独立于机场实际成本之外而设定的。在这段时间里，机场也曾经历了效益亏损的境况——其部分原因是由于过于乐观地估计了市场的需求状况，导致了所设定的最高价格相对于机场的长期生存而言显得过低。在这种情况下，机场应该非常愿意追求成本的最小化。他们也许曾经满怀期待，认为在五年规制期满的时候，最高限价将被重新设定，将有可能进行基于成本的规制（澳大利亚的规制者，特别是竞争及消费者委员会，比较倾向于基于成本来重新设定最高限价标准）。如果这种期待真的被转化为现实的话，机场能够预料到在重新设定最高限价的时候，效益收入将被剥夺。即便如此，他们仍然获得巨大激励，确保在执行当前最高价格标准阶段实现生产成本的最小化。然而，随着时间的推移，机场也许是按照预期在运营，但是，所执行的最高限价规制却没有退化为成本附加规制。
正如前面所提到的，并不是所有的机场都实施了最高限价的价格规制：悉尼机场执行了成本附加规制下的价格监督或价格监控。与其他机场相比较而言，悉尼机场实现成本最小化的压力要小一些。自从2001年对航空业务的收费实行翻番之后，悉尼机场的收费标准为澳大利亚全国主要机场之最。有人估计，规模经济使得悉尼机场的单位成本要低于较小型机场的单位成本。
由于缺乏必要的分析，所以很难对澳大利亚机场的生产效益进行正确的评估，目前已有的基准调查表明，澳大利亚的机场还算不上亏损性经营（见Transport Research Laboratory, 2000，Productivity Commission, 2002a, Ch2）。较低的生产效益还不能看作是非常严重的问题，直接规制管理遭到企业的排斥并不是由于生产效益问题引起的。澳大利亚生产委员会之所以对所有的价格规制模式都保持一种怀疑的态度，原因有可能是生产委员会认为，即使规制模式具有较强的激励机制，其激励作用也会随着时间的推移而逐渐弱化，并最终演变成为成本附加规制的一种变体。在这个意义上，生产委员会提出的建议有可能已经进行了调整，其依据就是对未来生产效益可能会出现的问题的预期，而不是根据以往问题的处理经验来调整的。

收益波动和企业亏损

澳大利亚机场在实施最高限价规制的过程中已经形成了一种激励规制。在激励规制条件下，价格的设定并没有参考企业自身的成本。这样企业就获得了较强的动机来实现成本最小化，因为企业能够将自己创造的利润保留下来。但是，这同样使企业面临着巨大的风险。
带有较强激励机制的价格本身就意味着高风险，一些对企业成本和收益产生影响的变量因素受到了企业的控制，尽管企业无法控制的还有很多。当外部事件影响了企业的经营成本和市场需求时，企业没有能力对原有的收费价格进行调整，必然会通过改变利润的获取方式来消化成本。有时，企业的经营业绩好得出乎人们的意料，企业就可以实现盈利，并保持高水平的收益。另一方面，外部因素有时会对企业产生不利的影响，企业的收益可能低于预期水平，甚至出现亏损。一般情况下，最高限价规制中缺乏一种对外部事件影响进行评估的机制，并对价格上限进行修订。一定程度上，这个问题在一些国家的规制实践中已经得到了认可。例如，英国和澳大利亚在对最高限价进行修订时采取了更多地基于成本考虑的做法，就是为了尽量减少机场的利润波动 (见Mayor and Vickers，1996)，美国的收益共享制度将这一做法合法化，通过确定允许价格的标准，使企业和用户共同分享利润(Sappington and Weisman，1996)。即便如此，机场还是面临着巨大的风险，例如，澳大利亚对最高限价规制进行了基于成本的修订，但是还是无法避免类似于2001年爆发的收益危机。
如果企业的利润发生波动并无法进行预期的话，对于企业来说，就意味着一定的风险，而且为这种风险付出的代价是极为昂贵的。然而，并不是所有的风险都由企业独自承担——正常情况下，政府并不乐见自己的监管企业承受收益风险。但是，当企业获得高收益的时候，政府又面临着一个政治问题——为了维护公众利益，政府对企业实施了垄断规制，但此时企业却被公认为正在进行市场掠夺（exploit the market）。即使被规制机场是由于实现了较高的生产效益目标而取得了高收益，但是公众还是不会认可的。如果企业出现亏损的话，政府会感到更加棘手，尤其是当亏损威胁到企业生存的时候。政府必须向市场保证运输供给的持续性，而被规制企业的亏损则对这种供给产生了威胁。甚至在有的时候，企业并没有真正遭遇亏损的可能，被规制企业也会声称说，自己将有可能出现经营亏损，目的是为了获得政府或监管者提供的优惠待遇。因为政府知道，只要运输供给遭遇意外，不管性质如何，自己都难辞其咎，因此绝对不允许这种风险的降临。对于机场方面来说，沉没成本（sunk cost）在总成本中占有绝对比重，即使企业原有的所有者破产了，在新主人的管理下，机场本身仍然拥有生存的能力。虽然不可能长期关闭机场，但是一旦机场的所有者经营失败，所有权的移交和财产权的确定工作还是需要一段时间的。因此，所有关系的中断具有很强的杀伤力，甚至引发政府危机。
规制者的行为也反映了政府对于企业的利润波动和经营失败的态度，规制者反对风险的存在。如果被规制企业出现高收益的情况，规制者就会因此而受到人们的指责——他们会被认为没有能够成功地履行职责。如果被规制企业破产倒闭，规制者的处境会更加艰难，运输供给将会被迫中断。所以，规制者更加倾向于执行成本附加规制，也就不足为奇了。在首次确立规制内容的时候，规制制度往往都具备了较强的激励功能。但是，随着时间的推移，规制者在为规制企业重新制定允许价格标准时，会更多地考虑到企业的实际成本。最初的规制通常都是由财政部门提出建议，财政部非常看重企业的生产效益，但并不负责规制的日常实施。而监管者更加注重实效，并极力规避风险。澳大利亚大部分机场引入的最高限价制度由财政和交通运输部（treasury and transport departments）共同制订，悉尼机场所执行的制度则更加依赖成本，由企业的监管者——澳大利亚竞争及消费者委员会负责颁布实施。
至于政府是否真的致力于激励制度的实施，其可信度是值得怀疑的。在澳大利亚（墨尔本的城市交通和机场）、美国（加利福尼亚州的电力）和英国（电力，铁路运输）等国家，政府实施了最高限价规制，作为政府一揽子制度的一个组成部分，目的是为了促进企业追求生产效益的动机。由于出现了收益过高或是亏损严重的情况，所有的这些国家都被迫对已经实施的最高限价制度进行了修改，或者实施了财政紧急援助，或是干脆废止了最高限价制度的执行。一些情况下，也许政府不一定必须保证被监管企业的生存，但是大多数情况下，政府并不愿意承担企业倒闭的风险。
2001年9月发生的收入危机（revenue crisis）应该是导致澳大利亚机场废除规制的最直接的原因。这场危机的突然爆发起因于9月发生的两件主要事件，但是造成这一结果还有另外一个原因，即长期以来那些实施了最高限价规制的机场一直处于无利可图的窘境（机场的收入高于运行成本，但是低于总成本）。在机场实行私有制改革时，机场的买家过于乐观地估计了机场的盈利能力，因而加剧了问题的严重性——如果事情真的是这样的话，那么，赢者诅咒（winner"s curse）再一次发生灵验了，不仅买家倍感痛苦，同时卖家也备受煎熬，因为面对窘境，政府束手无策，只能袖手旁观，要想避免问题的出现，绝非易事。政府应对危机的措施有两种，要么是调整最高价格限制（在最大的三家私有制机场的做法）；要么是完全废除价格规制在某些机场的实施，由价格监控取而代之。一旦完成这些动作，政府如果再想恢复执行严格的定价制度，那将异常困难。

能否避免这些问题？

为了解决价格规制带来的问题，政府叫停了该规制的实施，改用价格监控，但是后者目前还没有完成设计工作。当时，政府本来还可以启动一系列的行动来对定价制度进行完善。澳大利亚生产委员会对这两种方案进行了探讨，尽管并没有对其中的任何一个方案进行非常详细的调查，但是，生产委员会最终建议停止价格规制，改用价格监控（Productivity Commission，2002a）。
正如前面已经指出的，收益波动是规制实施过程中出现的主要问题之一。激励规制使企业面临着一定的收益风险，但这是不可避免的，因为最高价格一旦被设定之后，即使造成了企业的亏损，企业也无权对价格进行调整。还有一些收益风险则得到了规制企业的较好控制——如，给予企业追求成本最小化的激励机制的做法——但是，还有一些风险是由外部因素导致的，而对于这些因素，企业是无法掌控的。如果能够设计出一种规制模式，允许最高价格能够随着这些企业无法操控的外部因素发生波动，那么，企业的收入波动将有可能会减少，且不会减少企业追求最大生产效益的动机。还是有一些方法能够确保这一点的。

临时最高限价或固定收入上限规制

临时最高限价（demand contingent price-caps）允许被规制企业在市场需求发生变化时可以调整收费价格，例如，当市场需求处于一种令人意想不到的低水平时，机场就可以提高收费价格。曾经在汉堡机场实施的制度就含有一部分这种机制（见Kunz and Niemeier，2000）。但是，由于最高限价的不对称性导致了一些问题的出现，这种机制最近已经被停止执行了。另外，机场还可以选择执行基于总收入的最高限价规制，企业可以根据其他的外部因素对最高价格进行调整，这些外部因素不受规制企业的控制，但是会对企业的收入和盈利能力产生影响。两种制度都具有一个共同的特征，即当市场需求量出现下降时，收入以及利润并不一定会随之发生大幅度的下滑，利润产生波动的风险得到缓解。但是为此必须付出一些代价：由于价格是在机场容量还没有完全饱和时被提高的，因而机场的配置效益没有得到应有的加强，同时，机场扩大运输吞吐量的激励机制也被弱化了（然而，对于一家机场来说，增加吞吐量的机会通常都是极为有限的）。同时，机场还有可能缺乏强烈的投资激励来应对市场的需求波动。尽管上述机制本身带有这样或那样的局限性，但是如果价格波动真的亟待解决的话，那么这些制度还是有助于问题的缓解的。

生产因素价格在最高限价规制中的作用

企业之所以存在利润波动的现象，其中的一个原因就在于被规制企业的生产因素价格（input prices）产生波动。一般情况下，企业可以根据一个综合价格指数来调整自身的价格，如消费者物价指数（CPI）。但是从规制的目的来说， CPI还是一种不太适宜的价格指数，因为生产因素价格以及企业的成本和综合价格之间也许并没有产生太大的关联。用一个生产因素价格指数（企业能够控制的价格不包括在内）代替消费者物价指数（CPI），将可以减少企业的利润波动，并同时保留激励机制的功能。

依据外部因素进行事后调节

规制者和被规制企业所签署的合同必然是不完整的，因为不可能提前预见到对企业利润产生影响的所有因素，并对其做出具体的规定。但是，如果外部因素对企业的利润产生了影响，不管是积极的还是消极的，规制者都可以调整最高限价来考虑这些因素的存在。在允许最高限价被调整之前，规制者得让自己相信，这些因素的确都是不受企业控制的。这样可以保留激励机制，但减少了利润的波动。从本质上讲，2001年10月澳大利亚允许境内的三大主要私有制机场提高收费价格的做法，与此是吻合的。虽然有些人将这看作是激励规制的不足之处，但是我们也可以换个角度去理解：这是一个保留了激励规制完整性的实用性做法。这一做法的弊端就是，规制者将会获得过多的自由裁量，一旦出现异常情况，规制者就会不自觉地使用这些权力。澳大利亚已经实施的价格监控制度，可以看成是这种做法的变异，因为价格监控要求在监管期限即将结束时，企业的价格行为应该接受审查（见后面的内容）。

标准或基准规制（yardstick or benchmark regulation）

标准规制（yardstick regulation）一般是通过参考基准企业的成本，来为被规制企业设定允许价格，这样也许会增大企业的利润波动。但是，如果所有基准企业与被规制企业的情况大抵相似的话（比如说是在同一地区进行运营的机场），而且都受到类似的外部因素的冲击，那么参照基准企业成本的做法将有助于减少企业收益的波动。
因此，借助更好的规制设计，我们将可以运用多种方法来缓解利润波动的问题。这些做法并不能完全消除利润波动，其中的一些方法还受到了企业的控制，适当地允许一些利润波动是较为理想的，这将有助于保留激励机制的功能。而且，规制合同具有不完整性，这是不可避免的——因为在拟定规制合同的时候，将影响到企业利润的每一个因素都进行具体的规定，并在决策时予以考虑，是根本不可能的。但是，更多的因素可以在事后得到考虑，而不是在事前。这些方法也只是仅仅解决了企业利润波动的问题——并没有解决如何制定与投资水平相一致、并能提高投资效益的收费价格水准的问题。激励制度也许要求规制者对企业的投资行为进行细致广泛的评估，以便对最高限价做出调整，使之与机场的扩建计划相适应。
澳大利亚政府废除价格规制的做法，可以看作是为了解决前规制制度已经或是将要面临的问题而采取的措施。利润波动问题和企业倒闭风险是导致这一决策的关键因素，根据生产委员会的报告可以看出，政府之所以做出这样的决策，还是因为对难以保证规制环境下投资效益的担忧。同时，政府对于规制的总体效益也缺乏足够的信心。将收费价格设定为更接近于成本的做法，也许可以提高机场的资源配置效益（要做到这一点，必须保证机场的边际成本应该恰好略高于或是略低于平均成本，定价标准应该接近于平均成本），但是，这样做也许是以牺牲更大的生产效益为代价的。所有的规制制度都含有成本要素，成本要素使得企业追求生产效益的激励机制被弱化，随着时间的推移，企业有可能倾向于实行基于成本的规制，这就意味着问题变得更加严重了。更加宽松的规制或监控可以促进企业提高生产效益，同时还降低了企业的破产风险。

废除制度代之以价格监控

从2002年的中期开始，所有的私有制机场不再执行直接的价格规制，取而代之的是价格监控的实施，目前，全国最大的机场——悉尼机场的情形也是如此。另外，澳大利亚政府已经颁布实施了准入规制制度（system of access regulation）。在接受规制条件下，企业可以获准进入自然垄断性质的基础设施领域——从根本上讲，机场的基础设施应该实施准入规制，尽管该规制会产生什么后果，目前尚不明确。
2002年5月澳大利亚生产委员会向政府提交报告，对于其中的大部分建议，政府都予以认可。机场实施的价格规制即将由价格监控取代，实施期限为五年。五年之后，将对价格监控环境下的机场绩效进行审查。一旦发现机场的经营存在不尽如人意的行为，将有可能重新实施规制管理。至于评判企业经营绩效的标准，目前还没有出台。生产委员会提出了一些较为宽泛的标准，但并没有给出详细的执行规定。实施监控的主体单位是澳大利亚竞争及消费者委员会，该委员会目前正在探讨机场应该就哪些变量做出详细说明。比较理想的做法是，在规制转换期的一开始就给出有关企业绩效的标准，这样，有关澳大利亚竞争及消费者委员会对于自身的期待，企业就能做到心中有数。
对那些具备较强市场力的企业实施“价格监督”（price surveillance），澳大利亚竞争及消费者委员会已经积累了丰富的相关经验。这实际上意味着，竞争及消费者委员会已经向政府递交报告，提出了自己认为比较适宜的定价标准——委员会基本上在参照了成本的情况下，对价格标准的合理性进行了评估。悉尼机场在还是实行国家所有制的时候就已经实施了价格监督管理，其他机场在公有制阶段的情况与此大抵相似。就目前而言，对于企业经营业绩不佳的制裁规定还是很模糊的，尽管像机场这样属于政府所有的企业并不是很钟情于执行超过政府许可范围的高收费。拥有市场力的私有制企业同样执行价格监督，从总体上讲，他们能够坚持执行澳大利亚竞争及消费者委员会的规定。但是，最近一些拖轮公司提高了收费价格，超出了竞争及消费者委员会的标准——但是，没有迹象表明他们已经因此而受到了惩罚（Productivity Commission，2002b）。
澳大利亚生产委员会推荐的价格监控制度与价格监督比较，因为包含了可能重新执行价格规制的制裁性规定，所以显得更加明确。虽然如此，但是却很少有涉及价格监控运行机制的分析。如果价格监控的目的绝不仅仅是收集一些并没有任何实际参考价值的数据的话，那么就必须包含两个方面的内容，其一，为有效经营设定一套最基本的标准；其二，对经营不善的行为制定出相应的惩罚措施。这两点内容足以使企业改变自身的经营行为。价格监控可以成长为弹性规制，其中的一些监管属性还是比较理想的。

对经营不善的惩罚

首先，我们来思考以下那些为机场而制定的一些惩罚性规定。这些惩罚措施是否真的能够使企业避免出现不尽如人意的经营行为（不论是哪种具体的行为）？一旦机场真的接受了制裁，那么，将实施价格规制，这样一来，机场将获得微薄盈利——因为规制者将力求为机场制定一个包含了所有成本的收费价格，但只是仅仅涵盖所有成本而已，不再有更多的利润空间。如果机场不实施价格规制的话，机场将拥有更多的定价自由，从长期来看，机场也将会赚得更高的利润，至少在停止价格规制之后的情况是这样的。
机场的一种做法是“抓紧时机”，在接受审查前执行利润最大化的价格标准。尽管这样做的后果有可能，几乎是肯定的，导致重新实施价格规制，但是短期收益可能超过了长期的利润损失。如果情况真的是这样的话，那么，重新实施价格规制的风险对于机场来说，已经失去了对定价行为的制约作用。如果继续实施价格监控，与执行短期利润最大化制度所创造的利润相比，机场将获得更多的长期利润，那么，机场就会下调短期内的价格标准——在一定程度上，制裁风险产生了效果。
对于机场的制裁可以看成是独立的，与其他因素并不具有关联性，既可以执行也可以选择不执行。但是，制裁带来的影响并不一定是孤立的。机场将会认识到，被惩罚的几率可以随着自己的行为而发生改变。如果机场的收费价格高于其认为安全标准越多的话，可能被制裁的风险概率就越大。机场必须选择恰当的短期价格标准，来实现最大化的长期预期收益，而且重新实施价格规制的风险将促使机场保持低于短期最大化利润的价格标准。因此，重新实施价格规制的风险将成为真正意义上的制裁措施，尽管这种制裁规定的力度如何还有待于进一步观察。制裁措施的有效性取决于如何精确地界定机场越过有效经营的界限而触发制裁。
如果即使是偏离有效经营标准很小的行为也会引发自动制裁的话，这种制裁措施将是非常有力度的。相反，如果允许机场在实际经营中拥有过多的超出既定有效经营标准的余地，制裁规定就显得不那么具有效果了。

有效经营的标准

价格监控的作用将取决于如何制定有效经营的标准。该标准包括两个方面的内容，一是严格制定标准的内容，二是标准中所包含的决定性变量。
标准的制定可以依靠价格成本比或是收入成本比。如果严格制定标准的话，一旦收入稍微超出成本则被视为经营不善，在此意义上，价格监控也许显得非常严厉，但是这样将会赋予机场强烈的激励机制来制定短期内的高价格，并实现利润最大化，因为不管是在短时间还是长期内，机场根本不可能通过有效经营来获得任何好处。
另一方面，如果允许机场的定价高于成本，那么在短期内将价格保持在其所允许的范围内是有好处的，因为机场可以获得更高的长期利润。如果将价格与成本比作为衡量机场是否有效经营的基准，那么，从长远来讲具有可持续性、且不会由于经营不善（追求短期利润最大化）引发制裁的最小的价格成本比，应该是能够给机场带来更高的长期利润的（按照现值来讲的）。
确定有效经营标准的内容具有十分重要的意义，这决定了价格监控将如何运行。如果标准是基于成本之上制定的，那么，价格监控将具有与成本附加规制同样的激励属性。相反，如果有效经营的标准就是规定机场的价格不允许超过某一事先指定的价格水平，而该指定价格水平与企业的自身成本毫无关系，那么，价格监控的职能将类似于激励规制。
这表明，判断一家机场属于经营不善的依据就是机场是不是赚取了高额利润，或是机场的收入大大超过了成本。在实施价格监督期间，澳大利亚竞争及消费者委员会就已经采纳了基于收入成本比的评判标准，例如，对悉尼机场的价格监督就是采用了这样的标准。前不久，竞争及消费者委员会发布了关于在实施价格监控机场进行数据收集工作的初步指导意见——这些都表明，竞争及消费者委员会将要采取一种基于成本的方法来对机场实施价格监控（尽管收集上来的数据也可以用于实施激励监控）（ACCC，2002）。当新西兰商业委员会 (New Zealand Commerce Commission) 对新西兰的三大主要机场进行价格审查时，运用了收益率标准来判断是否将对机场实施价格规制；虽然新西兰商业委员会也认可生产效益与收益之间的相关性，但是并没有将其纳入到考虑的范畴之中（New Zealand Commerce Commission, 2002）。新西兰商业委员会判定奥克兰机场的收益率高于其资本成本，并据此建议对奥克兰机场实施价格规制。因此，澳大利亚竞争及消费者委员会很有可能采用成本附加制度来实施价格监控。果真如此的话，该模式将缺乏激励效用。而机场通过促进生产效益来增加利润收入，又将面临着重新实施价格规制的惩罚。因此，该制度的激励效用将更劣于混合制度，混合制度在澳大利亚大受规制者的青睐，其中的一种做法就是参考企业的成本定期对最高限价进行重新设定。
但是，价格监控根本没有必要过于依赖企业的成本。有效经营的标准完全可以设定为一个标准价格，规定该价格不得高于企业根据外部基准而不是自身成本制定的其他价格。例如，可以规定，选择一组标杆机场，并计算出他们的平均成本，如果机场的收费价格高于这个平均成本，那么就可以对该机场实行制裁。重要的是，当生产委员会建议实施价格监控时，提出了应该依据价格与有效成本比（prices to the efficient level of costs）来判断是否应该对机场实行制裁（Productivity Commission, 2002a, p.353）。如果机场是通过提高生产效益来保持高收益的话，不应该引发对机场的制裁。如果的确需要实施制裁的话，可以对允许价格进行调整，以便考虑到影响成本的外部因素，如，市场需求的不可预见性的变化（这一点和临时需求最高限价一样）。如果人们认为绩效标准完全依赖于外部信息，如标杆机场的成本，有可能使机场面临的风险过大，那么，也可以将机场的自身成本作为考虑的因素。这样一来，价格监控制度系就类似于利润共享或是滑动费率规制——通常情况下，人们认为这种做法维持了风险和激励之间的最佳平衡（有关讨论见Sappington Weisman，1996，and Mayer and Vickers，1996，后者对此方法的青睐略逊于前者）。事实上，任何一个监管制度都可以制定一个与价格监控相对等的方法——如，收益率制度、最高限价规制或混合制度。较为理想的是，价格监控模式中应该包含一个制裁标准，这是规制体系中不可缺少的内容，可以选择实施价格规制作为制裁手段。

价格监控的性质

也许，价格监控制度和价格规制最根本的区别在于，前者拥有更多的运行自由。实施价格监控的机场可以在一段时间内选择自由定价，在这段时间结束后，其经营行为将接受审查——如果被认定为经营不善，将面临被制裁的威胁。监管制度则更为严厉——机场的收费绝对不可以超过规制者事先设定的价格标准。正如前面所指出的，规制合同本身就具有不完整性，不可能将影响机场利润的所有因素悉数囊括在内。即使当环境发生了变化，也许是翻天覆地般的变化，也不可能允许机场进行价格标准的调整。
价格监控的优势在于，可以将影响企业成本的外部因素纳入到被考虑的范畴之中。当企业的经营行为接受审查的时候，如果是由于一些不可控制的外部事件而导致了机场调高收费价格，机场是可以免予惩罚的。但是，如果企业获得了预期之外的大笔收入，却没有让利于顾客的话，则将面临着被制裁的危险。对于即使拥有更多定价自由的监管制度来说，比如临时需求最高限价规制，也不可能提前预见到所有的偶发事件，总会有一些预料之外的因素对企业的成本产生影响，而这是任何事先规制都无法预见的。在接受事后审查的价格监控制度下，可以充分考虑到所有的因素。因此，如果企业为了弥补不可预见的外部事件造成的影响而提高收费价格，这是可以允许的，不会因此招致惩罚。
价格监控的不利方面在于，规制者或审查者拥有过多的自主裁量，特别是当规制者希望抛弃事实上的成本附加规制的时候。价格监控的运行机制为：监督机构负责收集有关成本、价格和利润的数据，审查机构将这些数据进行比较分析，如果发现企业在监控期间内的收入超过其成本，将决定对其实施制裁（如同新西兰国家商业委员会的运行机制）。如果仅仅采用了成本收入比或是收益率作为审查标准的话，价格监管的运行就非常直接和简单了。另一方面，如果审查机构努力寻求通过参考标杆企业的情况来实施弹性最高限价的话，那么就必须运用自由裁量权，判断影响企业成本的因素中，哪些属于企业外部因素，哪些属于企业内部因素。
其中的一些因素很容易得到认可——比如外部的需求冲击；而另外的一些因素则面临着更多的困难。规制者或审查者可以按照自己的意愿给企业实施没有任何弹性的价格标标准，不管企业出于什么原因而使价格超出了该标准，都必须接受制裁。如果价格监控真的这样运行的话，那么与严格的价格规制相比，就不再具备任何的优势。事后调整的好处在于可以减少企业的利润波动和企业倒闭的风险，即使与具有相当大弹性的事先价格规制模式比较，这个优势也毫不逊色。这种自由价格其实就是规制者或审查者自由裁量的增加，有关自由定价/自由裁量的协议在刚刚被替代的机场规制中曾经有过先例。为了补偿必要的新投资项目所需成本，可以允许机场提高收费价格，这就使得机场拥有了更多的自由定价空间。但是，机场必须让规制者相信，自己的投资是符合标准的——这就使得规制者拥有了额外的自由裁量。
从本质上讲，价格监控并没有太多地改变机场投资和质量问题的解决方式，其最主要的作用体现在改变了规制者进行干预行为的频率。如果价格监控采用的是成本附加方式，那么，在机场投资问题上产生的影响则与正式的成本附加规制毫无两样。企业将会丧失合理投资的激励，因为机场可以将过度投资产生的成本转嫁到消费者头上。在对机场进行绩效审查时，审查部门将会对机场的收入是否超过其总成本进行评估，其中包含资本成本。只要收入不超过成本，机场就不会面临制裁的危险，即使当成本高出必要水平许多时，机场也会安然无恙。
此外，如果价格监控采纳激励规制的话，如何根据投资水平来调整机场价格的问题就会随之出现。当机场为了提高服务质量或是提供额外的运输量进行投资时，其单位成本发生了增长，这时提高收费是允许的。在价格规制条件下，如最近被替代的规制体系，规制者需要对机场的投资目的进行评估，来判断哪些价格调整是可以允许的。在价格监控环境下，这些评估工作是在事后进行的：审查机构仔细研究机场在监控期间所发生的投资行为，评估机场投资对单位成本可能产生的影响；如果机场的价格调整高于所许可的水平，将会针对机场投资进行处罚。审查部门不会对机场的个体投资进行评估，但是机场的整体投资计划必须接受评估的。审查部门可以运用和规制者类似的标准来开展审核工作——例如，对于那些已经获得航空公司认可的投资项目，可以允许其调整价格水平。审查部门依然拥有充分的自由裁量权，但是，仅仅只能使用一次，如同在规制环境下一样，不允许自由裁量权被连续地使用。同样，规制者的自由裁量权就是自由定价权。
价格监控比直接规制拥有更多的“灵活性”，因为被规制企业在进行决策时，规制者的日常介入行为要少一些。但是，这样会导致更多的司法诉讼（这似乎与新西兰的情形相吻合）。如果机场定价过高的话，航空公司会感到很不满意，几年后，在审查过程中将接受惩罚。

kuangye1983 · 发表于 2011-7-4 20:28:48

这是论文吗

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