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美国的机场独具特色，与其他世界各地机场明显存在着大量的不同特征。例如，在英国、爱尔兰、德国和新西兰这些国家，机场规制在近期都已经取得了一定的进展，对机场的运行产生了重要的影响。因此，在颁布有关机场收益和实行私有化的法律文件和政策之前，有必要讨论一下美国机场与众不同的特点。这些特点可以归纳为四个方面，即所有制、融资模式、与航空公司的关系以及机场设施和服务的提供（Graham，2002）。
所有制
美国大部分机场的所有权都属于市政府或郡政府，虽然也有为数不多的机场不是由政府部门直接经营，而是由一个独立的公共组织机构负责，如兼数种功能为一身的港务局（以纽约-新泽西港务局为代表），或者是类似于华盛顿（市）机场管理局的机场当局。与英国、德国、意大利、澳大利亚、新西兰、南非、墨西哥以及阿根廷等国家相比，美国机场目前已经实现的私有化程度是少之又少。美国机场没有股份资本（share capital），不实行股利分红（dividends），也不用上缴企业所得税（corporate taxes）。与此相反，众多的欧洲机场，虽然还属于公有制，但是必须上缴企业所得税，如奥斯陆、爱尔兰和巴黎等地的机场；或是进行红利分配，这是曼彻斯特机场和阿姆斯特丹机场的情形。
融资渠道
主要的外部融资渠道包括：
l 商业债券（commercial bonds），由于机场属于公有财产，债券持有人（bond-holder）获取的红利可以被免除征收联邦收入所得税。这种债券期限（life of bonds）相对比较长，一般都要在20多年以后才到期。债券融资的主要方式是发行一般机场收益债券（GARBs, general airport revenue bonds），机场在未来的总体收益是此类债券偿付的保证。此外，还可以通过租赁机场设施或发行特殊设施债券（SRBs） 来进行债券融资，其偿付付保证是机场某些特殊设施的未来租金或租赁收入，这些设施中包括机场的航站楼或货物机库（cargo hangars）。
l 航空港改进计划(Airport Improvement Program, AIP)援助基金，由机场和航空公司信托基金（Airport and Airways Trust Fund）提供, 其资金募集来自民航系统内各部分的用户税收(例如,旅客机票,货运和燃料)，由支付。2002年，分配给全国各个机场的航空港改进计划基金达到了3，222百万美元（General Accounting Office，2002）。航空港改进计划基金存在的主要问题是，随着时间的流逝，处于保持联邦财政预算平衡的目的，被分配给民航改进项目的资金要少于税收所得。
l 旅客机场设施使用费（Passenger Facility Charges, PFCs),平均每位旅客收取4.5美元的费用，但必须将明确的项目上报联邦民航管理局（FAA），获得批准后方可收取此项费用。这些基金将直接流向各个机场，而不是进入像航空港改进计划税收（AIP taxes)一类的中央联邦基金。据估计，2002年旅客机场设施使用费的募集额度达到了近2，019百万美元。
对于不同的机场来说，不同的资金募集方式的重要性也各不相同。2000年，在大型枢纽机场募集的外部资金中，40%来自债券的发行，33%来自于旅客机场设施使用费，仅有12%的资金来自于航空港改进计划基金。与此相反，对于小型的枢纽机场来说，来自商业债券的资金比例达到了39%，来自旅客机场设施使用费的资金占的比例为16%，另外还有37%的资金来自航空港改进计划基金（ACI-North America,2002a）。很显然，这与大部分欧洲机场的资金筹措的方式迥然不同，例如，在欧洲，机场大部分的投资基金一般来自贷款，如果可行的话，还有一部分来自股本金（share capital）。
机场与航空公司的关系
美国机场和航空公司之间签订具有法律约束力的合同，即《机场使用和租赁协议》，详细规定了航空公司必须支付的机场使用费用和租金；这些费用和租金的计算方法；以及机场地面保障设施和航站楼等设施的使用条件。机场发行的商业债券的期限一般和这些协议发生捆绑，这些合同通常都保证了某些航空公司在机场的资本投资决策中占据着重要的地位。协议中的多数利益条款(Majority-in-Interest, MII)对此进行了专门的描述，之所以称之为多数利益条款，是因为这些“签约”航空公司共同承担了机场绝大多数的运输量。这些签约航空公司经常支付给机场比较低的降落费。机场主要运用两种方式来收取机场使用费，即剩余收费和补偿收费方式，我们将在后面的章节“剩余与补偿收费方法”中做具体的相关讨论。
机场设施和服务的提供
一般情况下，机场的运营者提供基础的航空设施和服务，但是并不包括空中交通监控，这是由联邦民航管理局（FAA）负责提供的；也不包括地勤服务，这是航空公司和机构提供的；此外，安检也不是由机场的运营者提供，过去是由第三方负责，由于9.11事件的发生，现在安检服务由美国联邦政府负责提供。在很多机场，航空公司将会租赁机场的航站楼或登机门以供本公司专用或与其他航空公司共同使用；或者，一些航空公司甚至采取买断所有权来经营整个的航站楼，纽约肯尼迪机场（John F. Kennedy International Airport，代号为JFK）的经营模式就是如此。这样，机场的运营者仅提供了最小限度的机场基础设施服务，这从一个方面解释了美国机场之所以与欧洲机场相比，其单位成本能够更低的原因（Graham,2002）。
现行的法律和政策体系/框架
在美国，机场的收入受到名目繁多的法律条款和政策规定的影响，前者由国会制定，而后者则由交通运输部（Department of Transportation）下的联邦民航管理局（FAA）颁布执行。从根本上讲，这些文件均以联邦政府提出的为机场制定“合理”的航空收费并禁止将机场收入用于非机场项目的要求为核心。
机场收费的制定
在美国，有两款重要的法律文件涵盖了机场收费的制定。1982年生效的《机场和航空公司改进法案》（Airport and Airways Improvement Act）规定，机场一旦接受联邦航空港改进计划(AIP)援助基金，就有义务对航空业务其户实行“合理”收费制度。无独有偶，1973年颁布执行的《反人头税法案》（Anti-Head Tax Act）也有类似的规定，允许公有制的机场向使用其机场设施的航空公司收取“合理”的费用。两部法律文献中有关“收费合理性”的要求仅适用于航空业务的用户,但二者均未要求交通运输部,对机场的非航空性收费和租金进行合理收费的监管。
根据1994年《联邦民航管理局授权法案》（FAA Authorization Act）的要求，交通运输部下的联邦民航管理局（FAA）在1996年颁布了《机场收费和租金最后政策》(Final Policy Regarding Airport Rates and Charges)，明确了机场的所有法律义务（见Federal Aviation Administration/Department of Transportation, 1996）。该政策规定，使用机场地面保障设施和公用道路的收费标准应该根据成本来制定，并就成本的确定提供了详细的指导。指出，必须考虑到资产的历史成本价值。该政策再次强调，机场收费必须“公平、合理”，而且不应该出现“歧视性的不公正”。
对于其他设施的收费，则采取了更为灵活的方式，该政策允许运用“任何合理的方法”进行收费定价。另外，该政策根据1994年版《联邦民航管理局授权法案》(FAA Authorization Act)的要求，重申了一个基本原则，即根据机场的具体情况，其收费应该保证该机场能够尽可能地实现自主经营（self-sustaining）。
机场收入的使用
关于如何使用机场的收益，美国政府颁布了大量的法律规定。1982年颁布的《机场和航空公司改进法案》（Airport and Airways Improvement Act）规定，对于接受了联邦航空港改进计划(AIP)援助基金的公有制机场来说，其所有收入必须用来弥补该机场或本地机场系统或该机场所有者或经营者在当地的其他设施的资本成本或运行成本，并且，所有的收入必须直接用于实际旅客或货物的航空运输。这就是闻名于世的“岁入保留条款” (revenue retention requirement)。但是，“老祖父条款”（grandfather）是此规定的例外，允许机场收入可以用于非航空成本的弥补，如果该债务发生的年限是在1982年以前的话。执行“老祖父条款”的机场包括波士顿、纽约和旧金山机场。1987年颁布的《机场和航空公司安全与容量法案》（Airport and Airways Safety and Capacity Act）通过诸如使用燃油税的规定，对机场收入的使用作了进一步的限制。
美国国会在1994年和1996年先后颁布了其它的法律文件（1994年版和1996年版的《联邦民航管理局授权和再授权法案》FAA Authorization and Reauthorization Acts ），对1982年颁布的原始法律文献进行了补充。这些文件主要围绕有关如何确定机场收入发生了转移、以及这些被非法转移收入的实施过程。正如前面所提到，1994年版的《授权法案》也要求，根据机场的实际情况，所设定的收费制度应该保证机场能够尽可能地实现自主经营（“自主经营”条款的规定）。1996年版的《授权法案》将机场收入的使用规定作了进一步的延伸，其使用对象扩大到了所有受到联邦基金援助的机场。
交通运输部下的联邦民航管理局（FAA）在1999年颁布了《机场收入转移政策》(Final Policy on Airport Revenue Diversion)(这是为了履行《1994授权法案》的规定)，收录了有关机场岁入保留、自主经营和其它所有相关的法律规定（见Federal Aviation Administration/Department of Transportation,1999）。该政策列出了允许机场收入使用范围，包括目的地营销（destination marketing）（如果该机场被提到）、航空公司与机场合作性开发市场、根据一定条件对州政府或当地政府提供的机场服务及各级政府的部分成本进行补偿、为了机场经营而支付的律师费或政治游说费用（lobbying fees）、与机场有关的社会活动，以及某些机场对外连接的基础设施（ground access projects）等。机场收入被禁止用于某些方面的活动，包括不是根据正确的成本分配方法而产生的费用、综合经济发展和市场营销成本、超出所提供的服务价值而产生的非税收费用、对政府部门的税收流失进行补偿、向政府机构提供利率低于普通贷款的贷款，以及对航空公司业务进行直接补贴等。
关于 “自主立经营”，该政策文献规定，机场的运营者必须普遍对非航空设施制定公正合理的市场租金费用标准（不包括转机设施，以及特殊情况下属于团体或用于休闲目的的物品）。航空收费应该能够补偿机场的成本．该政策同时还规定了对报表和审计的要求（如规定机场必须每年上报一次财务报告），并解释了在机场收入发生非法转移（如截流联邦航空港改进计划(AIP)基金或旅客机场设施使用费PFC的行为）的情况下，联邦民航管理局（FAA）可能会采取的相应行动（见Federal Aviation Administration,1999）。
司法质疑
一些机场的法律执行结果，对上述涉及机场收入的各项法律规定和政策要求产生了严重的影响。例如，时光回溯到1988年，当时的美国大港务局（Massport Authority）颁布推行《机场容量效益计划 PACE》 （Program for Airport Capacity Efficiency），目的是为了通过调整定价政策，解决当时波士顿洛根国际机场所面临的容量饱和矛盾。除了实行基于重量收费外，机场还开始收取旅客离境费（movement charge），这就使得小型飞机的降落费用大大增加了。但是，由于来自航空公司和其他受到牵连的部门的抱怨，美国交通运输部裁定，洛根国际机场的行为违反了联邦法律，因为机场的降落收费制度对小型飞机实行了不公平的歧视性定价；并且，机场地面保障设施的成本分配方法也不科学。
基于此种状况，洛根国际机场重新启用了原有的定价模式。如若不是采取了这样的措施的话，洛根国际机场就不可能在1989年为高达一千万的联邦航空港改进计划(AIP)基金找到合理的法律依据（Graham,1992）。作为此案的后续法律效应，交通运输部出台了涉及机场高峰时段的定价政策——即，在一定条件下，结构合理的高峰时段定价制度可以被认定是符合了合理定价的要求，不再具有歧视性定价的嫌疑。但是，机场方面声称，交通运输部的政策显得有点模糊。一个与此相关的有趣的进展是，有人提议应该为波士顿洛根国际机场增设一条新的跑道，来实施高峰时段的定价政策（见ACI-North America,2002b）。
20世纪90年代，机场用户根据对“合理”收费和机场收入转移的法律定义的理解，采取了一些法律行动，特别是在肯特县大急流机场（Grand Rapids Airport）和洛杉矶机场的行动，极大地促进了美国国会和联邦民航管理局（FAA）对现有的机场收费政策进行重新审核的动作，从而促使了1994年版和1996年版《联邦民航管理局授权法案》（FAA Authorization Acts）的审议通过以及1996和1999年版的《联邦民航管理局政策综述》 (FAA Policy Statements)的出台。
拿洛杉矶机场的情况举例，1993年机场的降落费已经是原来的三倍，有人建议，应该从机场收入中拿出３千万美元用于市政建设。一石激起千层浪，这引发了航空公司一系列的司法质询，航空公司主张，这些费用的收取是来自市场而不是历史成本资产价值（historic cost assent values），不应该被挪作他用。最终，美国高级法院在2000年接受了交通运输部的结论，裁定在这部分收费的计算过程中，机场依据了不恰当的成本计算方法。
剩余收费和补偿收费方式
剩余收费和补偿收费是机场制定各种收费项目时所运用的两个基本的方法。在剩余收费方式下，航空公司承担机场运行的净成本，即已经考虑到了机场的商业收入和其他非航空业务收入。航空公司可以提供保证，将维持这样的收费标准，以便机场将一直保持盈亏平衡的状态，所以这就蕴藏着巨大的风险。
与此相反，在补偿收费方式下，航空公司根据自己所占用或使用的机场设施和服务的回收成本（recovery of costs）来支付机场各项费用和租金。机场运行的风险有机场的营运者来承担。因此，在制定航空业务收费时，如果将机场的所有业务收入（即包括航空业务，又包括非航空业务）都考虑进来，那么此时的剩余收费方式则更加类似于“单账本”价格模式。而补偿收费方式更多地接近于双账本价格模式，在制定航空业务收费标准时仅仅考虑了来自主航空业务的收入情况。
为了满足不同机场的需求，上述两种不同的收费方式在各个机场得到了各自的运用，一些机场采用了混合式收费方法，将剩余收费方式和补偿收费方式结合起来运用。1998年的一项调查发现，在美国的大型机场中，运用剩余收费方式和补偿收费方式的比例各为41%，剩下的18%的机场运用混合式收费方法。中型机场相对应的比例分别是：剩余收费方法（38%）、补偿收费方法（19%）和混合式收费方法（43%）（见Federal Aviation Authority/Department of Transportation，1999）。像洛杉矶、旧金山、达拉斯沃思堡和迈阿密机场等一类的机场都采用了剩余收费方法；包括芝加哥、纽瓦克和纽约的肯尼迪机场在内的诸多机场则运用了补偿收费方法；另外，采用混合式收费方法的机场包括华盛顿机场和奥兰多机场。
美国机场私有制
如同世界其他地区的做法，美国也已经开始考虑机场的私有化问题。但是，值得注意的是，由于机场通过发行商业债券进行融资，以及航空公司和其他私有机构承担了机场的大部分功能，所以，私营部门的存在已经对机场的运营产生了巨大影响。另外，一些小型机场，
如阿尔巴尼、伯班克、泰特伯勒和大西洋城（Atlantic City）等机场，已经在运用私营管理合同的形式进行机场的运营。
1995年，英国BAA机场集团获得长达10年的经营合同，开始了对印第安纳波利斯市较大型机场的运营。按照合同规定，BAA集团不会获得任何管理费用，但是可以分享机场运行所产生的积蓄收益（savings）。公司保证，机场每年超过3百万美元的平均积蓄收益额（10年期的协议将使其获得3千2百万美元的积蓄/收益），在年平均积蓄/收益额没有达到近6百万美元（10年期合同的额度为5千8百万美元）之前，BAA集团将不会得到任何管理费用的支付。通过增加非航空业务的收入，以及减少机场在能源供给、设备和员工薪资成本等方面的开支，BAA集团预计将在十年契约期间获得1亿美元的积蓄收益。
机场董事局将继续负责制定机场的管理政策，并控制各项收费和租金标准。1998年，机场和BAA集团又签署了一份十年期的修订合同。同时，BAA集团还和波士顿和匹兹堡机场签署了商业经营合同，曾经与哈里斯堡机场也签过一份综合经营合同，但是，10年有效期的合同仅仅在执行了3年之后，于2001年在违背BAA集团意愿的情况下被终止了。
另一件案例发生在1997年，纽约肯尼迪机场国际到达航站楼的融资、建设和经营权被转让给一家私营的国际财团（其中包括阿姆斯特丹史基浦机场），转让期限长达25年。这是发生在全美境内机场的第一个BOT (Build-Operate-Transfer，即建造-运营-移交方式) 项目。虽然机场的运营发生了以上的新情况，但时机场赖以运营的立法和规制仍旧沿袭了以往的体系。
倘若有更为激进的改革动作出现的话，如将机场资产完全转让给民营部门，那么，诸多纷繁芜杂问题的解决将迫在眉睫（见American Association of Airport Executives， 1992；Mew， 2001）。例如，如果机场不再享受航空港改进计划（AIP)基金、旅客机场设施使用费（PFC）或免税负债融资（tax-exempt debt financing）的待遇，民营机场还能继续生存下去吗？这些民营机场是否必须偿还航空港改进计划（AIP)援助基金呢？民营机场是否必须缴纳物业税（property taxes）呢？在许多机场，与航空公司之间签订的使用合同也许意味着，只有当这些协议过期失效，机场才可以实行私有化经营或是机场的私有化经营必须限制在这些合同的规定范围内。
1995年，作为解决加州北部橘县破产问题的措施之一，人们开始讨论将橘县的尊荣机场（John Wayne Airport）实行完全私有化经营。但是，这有可能招致航空公司的起诉，他们会指控，这是将机场收入非法挪用于非机场用途，因而得出结论说，机场实行私有化是不可行的。有关机场收入转移的问题，也就是当地政府和州政府无法从出售机场的行为中获利，被认为是美国机场实行私有化的拦路虎。
1996年，联邦民航管理局（FAA）启动机场私有化试点项目，以此来探索利用机场私有化手段来吸纳民营资本，用与机场的发展和改善。此举让使五家机场获得立法豁免权，不再受约于之前的禁令，从而可以实现面向民营实体的出售。
这五家机场之中，至少有一家属于通用航空机场（general aviation airport，GA），仅有一家大型枢纽航空运输机场。通用航空机场（GA）可以出售，也可以租赁；而大型枢纽机场则只能以租赁的方式进行运营。根据规定，可以从这五家机场中选择至少一家作为通用航空机场（GA），而作为大型枢纽航空运输机场的则仅为一家。对于通用航空机场（GA）来说，可以被出售，还可以选择被租赁的方式运营。而大型枢纽机场的唯一选择就是以租赁的方式交给经营者来运营（见General Accounting Office,1996）。
试点项目中的机场不用偿还联邦政府的援助基金，或是交还资产的所有权，一些禁止将机场出售收入或租金收入用于机场计划外的项目的约束性规定也被取消。但是，上述机场的民营化改革必须获得目前正在使用机场的绝大多数航空公司的同意（根据降落重量而言，必须获得６５％的航空公司的认同）。这些机场可以申请航空港改进计划（AIP)基金，或是申请征收旅客机场设施使用费（PFC），但是仍需遵守有关制定“合理”收费标准的法律规定（见Federal Aviation Administration/Department of Transportation,1997）。
因为改革项目的批准过程缓慢而又复杂，同时还需要获得绝大多数航空公司的同意，所以试点项目并没有受到足够的关注。纽约的史度尔国际机场(Stewart International Airport)是首家获准推行该试点项目的机场，被租赁给一家英国公司——英国公交公司(National Express)，租赁期限为99年。2000年４月机场的经营权发生了转移（见Federal Aviation Administration/Department of Transportation,2000;McCormick,2000）。其它的一些机场陆续开始申请该项目，目前的批准进度快慢不一，这些机场包括：Brown Field机场（位于圣地亚哥的一家通用航空机场GA）、尼亚加拉瀑布机场、波多黎各的安瓜帝拉机场（Aguadilla）和新奥尔良的国尊湖机场（Lakefront）。
未来发展趋势
2001年的9.11事件使人们对机场的注意力重心在短期内发生了转移，从对机场的容量和拥堵问题，或收费和投资融资等问题的关注，转移到了更为直接地关注安全服务的提供和资金保障。
但是，发生在大约前一年的两事件表明，机场收费应该严格遵守成本的基本原则受到了质疑，而给与市场因素更多考虑的收费模式能够有助于解决目前众多机场所面临的拥堵问题。
第一事件，指的是交通运输部发布了“关于缓减机场拥堵和延误问题的市场化行为的通告（Notice of Market-based Actions to Reduce Airport Congestion and Delay）”(见Federal Aviation Administration/Department of Transportation,2001a)。通告中讨论了机场收费的市场定价政策，如，高峰时段的收费、最低降落费（事实上，一些机场已经实行了最低降落费制度，如纽约、洛杉矶、波士顿和旧金山机场等）和起降时刻的竞买等。航空公司和其它利益集团被要求最迟在2002年7月之前对此通告提出反馈意见，以便做出相应的修改。
从总体上讲，机场行业比航空公司更加钟情于基于市场的定价模式，后者希望能够继续维持目前的价格体制（见ACI-North America,2002b;Air Transport Association of America,2002）。显而易见，从成本定价转移到市场定价的任何举措都会引发本文中所涉及到的相关法律条文和政策规定的重大调整，同时还有可能对其它的法律制度产生影响，如《1978航空公司接触监管法案》（the Airline Deregulation Act of 1978），这部法规禁止对航线和航空服务实行地方管治，并且规定所有权的行使必须合理、非随意性和非歧视性。
第二件事件，与拉瓜迪亚机场有关，这是美国四大“高密度”机场之一，由于机场的起降时刻出现了饱和，所以认可了航空公司订制航班的协调行为，在一定程度上已经实行了起降时刻的竞卖行为。但是，2000年的《民航投资改革法案》（AIR21）对四大机场的起降时刻相关规定进行了重大调整，目前在La Guardia机场的所有限制性规定到2007年都将被废除。在过渡期间，新进入市场的远程航空公司和进行区域性营运业务的航空公司将不再执行起降时刻的限制性规定。这种政策的调整，导致拉瓜迪亚机场机场在2001年出现了订制航班的严重过度和重大拥堵，因此，纽约-新泽西港务局决定对高峰时段的航班执行延期偿付（moratorium）。
但是，此举遭到了联邦民航管理局（FAA）的质疑，FAA 宣称，从法律的角度将，机场当局无权实施延期偿付制度，但是却认同，新的航班数量应该实行最高限制，起降时刻可以采用竞卖的形式进行分配。事件发生在2000年10月，按照计划，机场的临时解决措施将在2002年10月到期，但是被延期执行到2004年10月。在此期间，机场行业被建议，应该出台一个更为长久的解决方案（见Federal Aviation Administration/Department of Transportation,2001b）。提出的解决措施包括市场化行为，如基于拥堵时期的定价、或起降时刻的拍卖，或诸如大型班机的优惠运营等行政干预程序（administrative processes）。
推行市场化的解决措施，从潜在的意义上讲，可能会在拉瓜迪亚机场机场刺激另外一个与收入转移有关的问题出现。纽约-新泽西港务局长期以来所执行的融资政策意味着，拉瓜迪亚机场机场享有“老祖父条款”（grandfather）待遇，将其收入转移用于非机场用途。基于市场的价格规制也许会带来大量的收益，超过机场成本和其它一些行业的收益水平，因此可能会在机场发展的道路上渐行渐远，而不是发挥作用，使机场拥堵问题得到缓解（见Reason Foundation,2002）。 |
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发表于 2011-7-4 17:20:09
